Brasil

O Estado de mãos amarradas

A expressão “elefante na sala” foi criada para nomear situações em que um problema à vista de todos é deixado de lado até o ponto em que não é mais possível ignorá-lo.

De certa maneira, esse é o quadro do orçamento público brasileiro. O crescimento de gastos obrigatórios tem tornado a administração das finanças federais cada vez mais inflexível.

Para compreender a dimensão do problema, basta observar o gráfico abaixo. Do total de despesas previstas no orçamento federal de 2024, apenas cerca de 5% são flexíveis. Ou seja, de cada R$ 20 disponíveis para o gasto, apenas R$ 1 está livre de obrigações.

Na prática, é essa parte diminuta que o governo pode, de fato, escolher em qual área quer gastar.

Os outros 95% são despesas rígidas – gastos que devem ser executados, como pagamentos de aposentadorias, salários de servidores e custeio da saúde e educação.

Faz sentido que parte dos gastos seja mandatória, como o pagamento de aposentadorias e salários. Mas tal parte não pode crescer a ponto de engessar o orçamento público e inviabilizar o planejamento do Estado.

Para pensar em caminhos futuros, é importante retornar às causas do problema: o que, afinal, tem levado os gastos obrigatórios a tomar mais espaço no orçamento?

São dois motivos principais. Primeiro, as despesas com previdência e benefícios sociais (que são as mais representativas no orçamento) tendem a crescer conforme a população envelhece.

No Brasil, o índice de envelhecimento quase dobrou no período entre 2010 e 2022. Por isso, a concessão de aposentadorias e benefícios está aumentando – somente em 2024, mais de 1 milhão de pessoas devem entrar no sistema de previdência e seguridade social.

A segunda razão é a retomada de regras que aumentam a indexação do orçamento. A indexação acontece quando o crescimento de alguma despesa é calculado por um ou mais indicadores econômicos.

É esse o caso de uma série de gastos obrigatórios, que recentemente passaram a ser atrelados ao crescimento da arrecadação ou ao próprio avanço do PIB.

O que mais preocupa é o impacto dessa vinculação para as contas da previdência. Mais da metade dos benefícios previdenciários tem como referência o salário-mínimo, cujo cálculo de reajuste considera a inflação mais o crescimento do PIB de dois anos antes.

Isso significa que, sob a nova regra, essa parcela deve crescer de forma acelerada nos próximos anos.

Outra rubrica que está ficando maior é a de gastos com saúde e educação, que voltaram a ser atrelados às receitas do governo.

Em anos em que o governo arrecada mais (como em 2024), obrigatoriamente os gastos com saúde e educação devem subir de forma proporcional.

Não estamos aqui questionando a importância de o Estado dedicar recursos para essas duas áreas. O ponto é que um orçamento inflexível pode levar ao empenho de recursos sem a avaliação correta de eficiência.

Segundo dados de 2020 da OCDE, o setor público brasileiro destina 3,6% do PIB para educação. É mais do que gastam a França, Coreia do Sul e Alemanha, países que têm melhor desempenho no Pisa (programa que avalia globalmente as competências de estudantes em matemática, leitura e ciências).

Esse é um exemplo de como o simples empenho de recursos públicos nem sempre se traduz nos resultados desejáveis.

— Arcabouço sob risco

Por fim, a trajetória de crescimento das despesas obrigatórias é um risco para a viabilidade do arcabouço fiscal. Aprovada no ano passado, a regra orçamentária determina que os gastos poderão aumentar até 2,5% a cada ano (já descontada a inflação).

Como boa parte das despesas obrigatórias está crescendo acima desse limite e deve continuar assim, a tendência é que, para garantir o cumprimento do arcabouço, a parcela de gastos discricionários seja ainda mais comprimida.

Não existe saída fácil: entre os gastos amarrados e o teto imposto pelo arcabouço, algo terá que ceder para a conta continuar fechando. Existe boa chance de o limite de despesas acabar sendo flexibilizado, o que seria, na nossa visão, um sinal negativo para o compromisso fiscal.

Acreditamos que a busca pelo equilíbrio das contas públicas passa pela mudança de regras que levam à indexação de despesas. Reavaliar a eficácia de gastos e eleger despesas capazes de beneficiar toda a sociedade são o caminho para garantir a eficiência e saúde fiscal do país.